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特朗普执政两年的移民政策:总体“收紧”,改革“零碎”
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2019-01-17 19:02 来源:侨报网 作者:徐一凡 编辑:康博斯

【侨报观察】早在竞选总统时,对移民的强硬态度就是特朗普的“招牌”之一。2017年初,刚刚成为总统的特朗普就一口气签署了3项与移民政策相关的行政令;大约两年后的今天,特朗普为了得到“建墙”的资金不惜让联邦政府停摆。“移民政策”在这两年里始终是特朗普的执政重点。

移民政策走“收紧”路线

在这两年里,特朗普政府毫无疑问在移民政策方面走“收紧”路线,尤其是在应对非法移民和加强边境安全方面。特朗普一纸行政令废除了童年入境暂缓递解法案(DACA),至今还没有推出能让“梦想者”(dreamer)们维持合法身份的替代方案;特朗普停止了对接受非法移民的“庇护城市”提供联邦拨款,为美国移民与海关执法局(ICE)增加人手、配备先进设备增加投入;特朗普加强了对非法移民的执法,尤其是对于非法移民中犯罪者的驱逐数量大大增加;司法部宣布将严格执行“零容忍”政策,所有非法越境都移交起诉;“移民大篷车”向美国边境移动时,特朗普政府一直发出强硬的信号甚至不惜向边境派遣军队;在这一事件的催化下,美国政府也已经开始实施对非法移民从“抓了就放”(Catch and Release)转变为“抓了就退”(Catch and Return)的行动;美国政府对中美洲国家的援助也成为遏制非法移民的手段。在2018年末,特朗普坚持“建墙”,在两党没能达成包含他所要求的建墙资金预算协议的情况下,联邦政府居然部分“停摆”到了2019年;这成为特朗普政府对非法移民政策收紧的最典型例证。

另一边,特朗普政府在合法移民乃至相关签证方面也在“收紧”。针对特定国家的“旅行禁令”一波三折,终于生效;美国接收的难民数量大幅减少。特朗普早就宣称要结束“链式移民”,建立“积分制”(merit-based)的合法移民体系;虽然尚未出台具体计划,但两年来,在白宫的指示下,美国移民局等相关机构颁布了多项“指导”、“备忘录”,从政策及法律执行方面对合法移民提出更高的要求。比如职业移民、难民或政治庇护者家属申请“绿卡”需要接受面试;移民局加强对移民案件的审查,驱逐涉嫌向移民官员撒谎的移民案件当事人,包括已经拿到绿卡甚至成为公民的移民;《拒绝入境公共负担因素》新规则大大增加领取过福利的移民申请者拿到绿卡或入籍的难度;等等。工作签证H1-B门槛提高以及可以不经过“补件”就被拒的规定已经出台,而工作签证配偶签证H4持有者将不再允许合法工作乃至学生签证F1可能被限制停留期限等提议也可能很快成为“新规”。这些对于入籍、绿卡和相关签证更加严格的规定都体现了合法移民政策“收紧”的迹象。

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特朗普上任初期就签署了一系列“收紧”移民政策的行政令(图片来源:美联社) 

综合非法移民、合法移民及其他相关方面,特朗普时代移民政策的背后逻辑非常明显:美国只欢迎对美国“有用”的移民者——也就是特朗普一直强调的“美国优先”在移民政策领域的具体体现。这条逻辑,在特朗普执政的两年间在所有移民相关的问题始终贯彻。2018年2月,美国移民局甚至修改了“使命说明”,不再将移民申请者成为“客户”,甚至删除了“美国是移民国家”的说法;再明显不过地体现了特朗普治下美国对移民的强硬态度。

错过最佳窗口期,综合移民改革难上加难

可是,尽管特朗普政府移民政策的“收紧”趋势都很明显,在政策执行的过程中还是受到了不少阻碍,许多承诺也处于“未完成”状态。“旅行禁令”曾经被多次被联邦法官拒绝;推行零容忍政策所造成的“骨肉分离”掀起舆论谴责的巨浪,特朗普不得不颁布拘留期间“骨肉不分离”的行政令来平息民怨;结束链式移民的要求、“公共负担规则”等激起了强烈反对,至今未能真正施行;工作签证配偶签证持有者禁止工作的规定、废除“多元化”绿卡抽签项目的建议等很早就提出,现在也都还没能实现;特朗普在为了“建墙”和国会苦苦斗争的同时,有不止一名被扣非法移民儿童死亡的消息让特朗普政府的强硬移民政策又一次受到炮轰,也让政府不得不郑重承诺要加强保护儿童的卫生措施,并且以多次释放非法移民来平衡冷酷的形象。

最重要的是,虽然特朗普承诺会进行综合性的移民改革,但需要通过国会立法进行的综合移民改革两年来不仅进展寥寥,而且遥遥无期。与特朗普在移民方面观点相近的议员推出过多个相关法案,特朗普也大张旗鼓地表示支持,但没有一个法案最终获得两院通过——今年(2018年)6月,一份妥协版本的移民改革法案在众议院闯关失败,充分证明短期内能够进行综合性的移民改革并不现实——尽管当时的国会两院都由共和党控制。总之,两年来,特朗普竞选和就职总统时对于移民改革的承诺,许多还没有实现。而在本届总统任期的后两年,特朗普更是面临着众议院由民主党控制的国会,“综合性移民改革”的“窗口期”已经错过,实现的可能性已经无限接近于零。综合性移民改革法案无法通过国会,不仅意味着特朗普的移民主张无法全面实现,也意味着下一任总统将很容易通过行政令废除已经更改的移民规定——正如特朗普对奥巴马的移民措施时所做的一样。

移民改革的实现需要各个党派、阶层、利益集团的妥协与平衡,这在当下日益分裂的美国格外不容易。特朗普对于移民态度始终鲜明,所推行的移民政策也得到了他选民基本盘的支持;但反对他的声音同样巨大,注定符合他要求的全面移民改革推行过程艰难无比,直至基本丧失可能性。执政两年的特朗普,一直在“收紧”移民政策,但是他真正实现的移民改革零零碎碎;不仅没有形成完整体系,而且绝大多数通过行政手段推行,难以留下政治遗产,形成长期的影响力。(《侨报》记者徐一凡)

编辑:康博斯
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